Bargemon

La Perle du Haut var

Photo : Alehins ©

PLU – Plan Local d’Urbanisme

En France, le plan local d’urbanisme (PLU), ou le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI), est le principal document de planification de l’urbanisme au niveau communal (PLU) ou intercommunal (PLUI). Il remplace le plan d’occupation des sols (POS) depuis la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000, dite « loi SRU ».

Plus simplement, c’est un projet global d’aménagement du territoire de la commune (PLU) ou des communes (PLUI) dans un souci de respect du développement durable dans le cadre du projet d’aménagement et de développement durable (PADD), tout en respectant les politiques d’urbanisme, d’habitat et de déplacements urbains.

Le PLU est régi par les dispositions du Code de l’urbanisme, essentiellement le titre V du livre I^er.

La loi d’engagement national pour l’environnement ou « Grenelle II », du 12 juillet 2010, a modifié plusieurs aspects du PLU : prise en compte de la trame verte et bleue, orientations d’aménagement et de programmation, PLH (programme local de l’habitat) voire PDU (plan de déplacement urbain) intégré dans celles-ci… De plus, lorsque l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) a la compétence intercommunale, le périmètre du PLU est celui de l’intégralité de l’EPCI (on parle alors de PLUI).

Les petites communes se dotent parfois quant à elles d’une carte communale, à défaut d’avoir les moyens d’établir un PLU. Cependant une commune de petite taille mais soumise à une forte pression foncière (commune littorale par exemple) ou à de forts enjeux paysagers ou architecturaux (commune appartenant à un parc naturel régional par exemple) peut avoir intérêt à se doter d’un PLU.

Éléments constitutifs du PLU

Rapport de présentation

Il n’est pas opposable.

Ce rapport est constitué de plusieurs éléments :

Diagnostic territorial : La situation de la commune et ses principaux enjeux : peut se décliner en plusieurs volets (domaine environnemental, domaine paysager, des risques, l’identité physique du territoire : climat, hydrologie, géologie, domaine de l’économie, démographie, l’emploi, l’habitat, les équipements publics, le patrimoine naturel ou historique).
Remarque : ce diagnostic peut apparaître en tant que pièce individuelle du dossier ou être intégré dans d’autres pièces.
L’État initial de l’environnement : Remarque : lui aussi peut être présenté individuellement ou bien intégré dans un autre dossier. On va trouver en général un inventaire :
- Des milieux naturels, en particulier ceux considérés comme les plus précieux (exemple : les sites de Natura 2000, les sites protégés, les secteurs protégés au titre de la loi littoral ou loi montagne)
- Chapitre sur la qualité de l’eau, de l’air et du sol
- Composante faune/flore (en insistant sur les éléments rares)
- Chapitre sur les équilibres et les continuités écologiques à préserver (exemple : cours d’eau et sa ripisylve ; forêt bordant une rivière)
Les orientations générales retenues pour le PADD et le zonage : Il faut indiquer les secteurs et les grands choix réglementaires qui leur correspondent permettant la mise en œuvre du projet communal et ce aussi bien en matière d’urbanisme qu’en matière de protection.
Remarque : Il ne s’agit pas d’une cartographie précise ni d’un règlement précis (uniquement une carte d’orientation).
Exemple :
- Définition des zones devant accueillir l’habitat et les principales règles d’urbanisation
- Définition des zones naturelles ou agricoles à protéger et principales règles s’y appliquant
Les incidences prévisibles sur l’environnement : L’idée est d’indiquer de façon assez précise les conséquences des choix de la commune sur l’environnement à la fois sur le plan de l’urbanisation (exemple : nombre d’ha rendus constructibles) ou sur le plan de la protection (secteurs efficacement protégés par le PLU, construction possible dans les espaces naturels et agricoles, protection de l’air, de l’eau et du sol)
Remarque : c’est généralement là que l’on trouve le tableau d’évolution des surfaces (obligatoire).
La compatibilité au regard des lois et règlements : Doit préciser en quoi les choix spatiaux et règlementaires de la commune respectent les principales lois notamment en matière de protection des paysages et de l’environnement (loi littoral, loi montagne, Natura 2000).

Projet d’aménagement et de développement durables (PADD)

Le plan d’aménagement et de développement durables (PADD), devenu projet d’aménagement et de développement durables, constitue la nouveauté essentielle ; entre le contenu du plan d’occupation des sols et celui du PLU.
C’est un document politique exprimant les objectifs et projets de la collectivité locale en matière de développement économique et social, d’environnement et d’urbanisme à l’horizon de 10 à 20 ans.
Il répond au principe de développement durable qui inscrit le PLU dans des objectifs plus lointains que sa propre durée ; le développement durable est défini comme « un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs » (Rapport « Notre avenir à tous » de la Commission des Nations unies sur l’environnement et le développement durable, dit rapport Brundtland).

Il était initialement opposable aux tiers. Cette disposition jugée génératrice d’une insécurité juridique importante a été supprimée par la loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003. Toutefois, le zonage et le règlement écrit doivent être en cohérence avec celui-ci. C’est ainsi que le juge administratif se garde le droit d’interpréter le règlement en recherchant la volonté communale exprimée dans le PADD. De même, toute évolution du document reste conditionnée au respect de l’économie générale du PADD. En effet, si l’évolution du PLU implique une telle atteinte, il conviendra de procéder à une révision. Cependant, si l’évolution voulue ne porte pas atteinte à l’économie générale du PADD, la procédure de modification sera suffisante. C’est ainsi que toute modification du PLU doit rester cohérente avec le projet urbain exprimé dans le PADD. Cette notion de cohérence, d’une interprétation souple, assure la sécurité juridique du document, tout en préservant une certaine portée à ce PADD, une opposabilité indirecte.

En 2010, la loi Grenelle II ajoute que si un périmètre d’un SCOT (Schéma de cohérence territoriale) « recouvre en tout ou partie celui d’un Pays ayant fait l’objet d’une publication par arrêté préfectoral, le PADD du schéma de cohérence territoriale prend en compte la charte de développement du pays ».
Cette même loi Grenelle II modifie aussi l’article L.122-1-3 en le précisant : le PADD « fixe les objectifs des politiques publiques d’urbanisme, du logement, des transports et des déplacements, d’implantation commerciale, d’équipements structurants, de développement économique, touristique et culturel, de développement des communications électroniques, de protection et de mise en valeur des espaces naturels, agricoles et forestiers et des paysages, de préservation des ressources naturelles, de lutte contre l’étalement urbain, de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques ».

La mise en conformité des PLU (et des Scot) par rapport à la loi Grenelle II – à la suite d’une nouvelle disposition législative introduite en 2011 (pour le domaine de l’urbanisme) – rétablit la faculté de dépasser de 20 % les limites de gabarit et de densité d’occupation des sols dans des zones protégées, si les constructions remplissant certains critères de performance énergétique ou comportant des équipements de production d’énergie renouvelable.
Un nouvel article 20 accroit la période transitoire dont bénéficient les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) pour mettre en conformité leurs Scot et PLU avec les règles du Grenelle 2 (demande faites par certains députés en séance publique le 20 décembre 2010). Les SCOT et PLU approuvés avant le 12 janvier 2011 avaient jusqu’au 1^er janvier 2016 pour intégrer les dispositions du Grenelle 2. Les documents d’urbanisme en cours d’élaboration ou de révision approuvés avant le 1^er juillet 2013, dont le projet de schéma ou de plan aura été arrêté avant le 1^er juillet 2012, pourront opter pour l’application des dispositions antérieures. Ils avaient ensuite jusqu’au 1^er janvier 2016 pour intégrer les dispositions du Grenelle 2.

Orientations d’aménagement et de programmation

Article détaillé : Orientation d’aménagement et de programmation.

Nouveauté de la loi SRU (amendée par la loi Urbanisme et Habitat (Loi Robien)), l’intention du projet sans formalisme (« le considérant ») ouvre une voie nouvelle pour la réglementation de l’urbanisme en France. Les collectivités peuvent dorénavant orienter leur vision de développement (nouveaux quartiers, reconquêtes de centralité…) au-delà du strict formalisme du document réglementaire à travers des options d’aménagement imposables au permis de construire. Mal préparés à cette évolution novatrice, les auteurs de PLU et l’administration préfectorale ont négligé la dimension négociée et évolutive de ce document qui permet de créer de l’expérimentation architecturale, urbanistique et paysagère à raison de loi locale. La seconde génération de PLU pressentie entre 2008 et 2013 pourrait offrir une occasion nouvelle d’échanges et d’expérimentations de nouvelles pratiques.

La Loi SRU a créé le document d’orientations particulières d’aménagement (DOPA), obligatoire dans le cas des entrées de ville et l’ouverture à l’Urbanisation Alternative des zones d’aménagement futures, les zones à urbaniser (zone AU). Depuis la loi Urbanisme et Habitat, toutes les orientations d’aménagement (même en zone AU) sont devenues facultatives.

Depuis la loi Grenelle II de 2010, ces éléments prennent la forme d’orientations d’aménagement et de programmation, qui sont désormais un élément obligatoire des PLU.

Zonage et les documents graphiques du règlement

Le territoire de la commune ou de l’EPCI est divisé en plusieurs zones mentionnées dans le règlement et traduites sous forme d’un document graphique.

les zones urbaines, dites « zones U » : ce sont « les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter » (article R. 151-18 du code de l’urbanisme). (anciennes zones U du plan d’occupation des sols (POS) ). Il y a plusieurs types de zone U :
- Zone UA zone urbaine mixte, à caractère central, à dominante d’habitat, pouvant comporter des commerces, des services, des bureaux, des activités artisanales, des équipements publics, compatibles avec un environnement urbain dense
- Zone UB est une zone mixte à vocation essentiellement résidentielle, située en extension du centre village, et composée très majoritairement d’habitat individuel isolé ou constitué sous forme de lotissements.
- Zone UC (comme commerce), zone urbaine mixte, à caractère central, à dominante d’habitat, pouvant comporter des commerces, des services, des bureaux, des activités artisanales, des équipements publics, compatibles avec un environnement urbain dense.
- Zone UD, zone urbaine de faible densité et d’urbanisation modérée, à dominante d’habitat, pouvant comporter pour des besoins de proximité des activités de services, commerciales, artisanales, des équipements publics, compatibles avec l’habitat existant
- Zone UE. Il s’agit d’une zone urbaine mixte, de densité moyenne ou faible, à dominante d’habitat, pouvant comporter des commerces, des services, des bureaux, des activités artisanales, des équipements publics, compatible avec un environnement urbain.
- Zone UL, zone de constructions et d’équipements de loisirs en lien avec des activités touristiques
- Zone UI, est une zone urbaine qui a pour spécificité principale d’accueillir des activités industrielles et artisanales
- Zone UP zone dédié à l’activité portuaire
- Zone UT (comme tourisme). C’est une zone destinée à l’hébergement touristique et hôtelier ainsi qu’aux commerces et aux infrastructures de loisirs qui les accompagnent.
- Zone UV’ (comme voyage). C’est une zone destinée à l’aire d’accueil des gens du voyage.
- Zone UY pour activités artisanales, industrielles, commerciales et de services.

Les zones à urbaniser, dites « zones AU » : l’article R. 151-20 du code de l’urbanisme les définit comme pouvant « être classées en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l’urbanisation ». (anciennes zones NA du POS). On distingue deux types de zones AU :
- les secteurs urbanisables immédiatement en raison de la présence « d’assainissement existant à la périphérie immédiate d’une zone AU » et ayant « la capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l’ensemble de cette zone » ; cette zone est généralement nommée « 1AU » ;
- si cette capacité est insuffisante, l’ouverture à l’urbanisation est subordonnée à une modification ou une révision du PLU ; on nomme généralement cette zone « 2AU ».

Le plan de zonage délimite aussi des secteurs particuliers, comme les espaces boisés classés ou les emplacements réservés (notamment pour la construction future d’équipements publics).

Les zones non constructibles :
- Les zones agricoles, dites « zones A » (anciennes zones NC non constructibles du POS): il s’agit des « secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles » (article R. 151-22 du code de l’urbanisme). C’est un régime strict et surveillé, seules les constructions ou installations nécessaires aux services publics et à l’exploitation agricole y sont autorisées. Les terrains situés à moins de 100 mètres du littoral doivent être classés en zone A ou N.
- Les zones naturelles et forestières, dites « zones N » (anciennes zones ND du POS): ce sont les « secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l’existence d’une exploitation forestière, soit de leur caractère d’espaces naturels » (article R. 151-24 du code de l’urbanisme). Les terrains situés à moins de 100 mètres du littoral doivent être classés en zone A ou N.

Les zones de réserves :
- Zone IAU recouvre des secteurs à caractère naturel destinés à être ouverts à l’urbanisation, pour accueillir un développement urbain à vocation d’habitat ou d’activités économiques dans les conditions fixées par les orientations d’aménagement et un règlement
- Zone IIAU recouvre des secteurs non urbanisés dont la constructibilité est différée dans l‘attente de la réalisation des équipements nécessaires. Son ouverture à l’urbanisation est subordonnée à une modification ou une révision du PLU.

Règlement

Il décrit, pour chaque zone définie dans le document graphique, les dispositions réglementaires applicables. Il peut comprendre tout ou partie des éléments mentionnés aux sous-sections 3 à 5 de la section 3 du chapitre 1^er du titre V du livre I^er de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Bien que la structure du règlement soit généralement reprise par les rédacteurs du plan local d’urbanisme, elle ne constitue plus aujourd’hui qu’un guide de ce qu’il est possible de réglementer. Seuls certains éléments sont obligatoires ; s’ils ne sont pas rédigés, ils doivent figurer sous une forme graphique (plan de zonage). Les autres mesures sont facultatives.

Destination des constructions, usages des sols et nature d’activité
- Destinations et sous-destinations possibles
- Interdictions ou limitations de certains usages et affectations des sols, constructions et activités
- Mixité fonctionnelle et sociale
Caractéristiques urbaine, architecturale, environnementale et paysagère
- Volumétrie et implantation des constructions
- Qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère
- Traitement environnemental et paysager des espaces non bâtis et abords des constructions
- Stationnement
Équipement et réseaux
- Desserte par les voies publiques et privées
- Desserte par les réseaux

Chacune de ces règles, lorsqu’elle est mise en place dans le règlement, doit être justifiée dans le rapport de présentation (article R.151-9 du code de l’urbanisme).

La hauteur (10°), l’implantation des constructions (6° et 7°) et la densité des constructions (14°) sont obligatoirement réglementées dans les secteurs constructibles des zones N (R.123-8 et R. 123-9 du code de l’urbanisme)

Annexes

Elles comprennent un certain nombre d’indications ou d’informations reportées pour information dans le PLU, et notamment :

Les servitudes d’utilité publique liées notamment au patrimoine (Plan de sauvegarde et de mise en valeur…), aux lignes aériennes (Plan d’exposition au bruit…), aux infrastructures de transport ou encore les Plans de prévention des risques.
Les périmètres reportés à titre informatif, comme les Zones d’aménagement concerté ou les zones où un droit de préemption public s’applique.
Les réseaux d’eau potable et d’assainissement.

Compatibilité

Le PLU doit respecter les consignes données par différents documents de rang supérieur élaborés par l’État ou d’autres collectivités territoriales. Il le fait, dans une relation de compatibilité verticale ascendante pour les documents suivants :

Toutes les lois, dont Loi montagne et Loi littoral ;
Directive territoriale d’aménagement (DTA – de compétence étatique) ;
Schéma de cohérence territoriale (SCOT – mis en place par un établissement public regroupant les collectivités locales du périmètre de SCOT) ;
Programme local de l’habitat (PLH) ;
Plan de déplacements urbains (PDU) ;
Chartes des Parcs nationaux ou régionaux ;
Charte de développement du Pays ;
Schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) et Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE)…

Élaboration

La procédure d’élaboration du PLU est détaillée aux articles L. 153-11 et suivants et R. 153-2 et suivants du code de l’urbanisme.

Elle se déroule en plusieurs étapes bien distinctes, comportant plusieurs étapes de concertation.

Le conseil municipal prescrit l’élaboration du PLU (ex nihilo ou par la mise en révision générale de son plan d’occupation des sols) et définit les modalités de la concertation préalable prescrite à l’article L. 103-3.
La décision est notifiée au préfet, au président du Conseil départemental, à l’établissement public chargé de la mise en œuvre du SCOT, à l’autorité organisatrice de transports, à l’organisme de gestion des parcs nationaux ou des parcs naturels régionaux s’il y a lieu, aux présidents de la Chambre de Commerce et d’Industrie, de la Chambre des Métiers et de l’Artisanat et de la Chambre d’Agriculture, les sections régionales de la conchyliculture s’il y a lieu, ainsi que les collectivités territoriales limitrophes pour les communes frontalières.
La décision est publiée selon la procédure légale en vigueur.
La phase des études préalables à l’établissement du projet de PLU est engagée. Une très large concertation est mise en place : C’est durant cette période que se déroule la concertation préalable avec le public, selon les modalités fixées par la délibération prescrivant le PLU. Cette concertation a pour objet de recueillir les avis de la population, avis venant nourrir la réflexion des urbanistes. Elle n’a pas vocation à présenter le projet de PLU. À leur demande, les personnes publiques énumérées aux articles R. 132-7 et R. 132-9 sont consultées au cours de l’élaboration du projet de PLU. Il en est de même des présidents d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) limitrophes compétents en matière d’urbanisme, des maires des communes voisines, du président de l’établissement public responsable du SCOT dont la commune est limitrophe le cas échéant. Le maire peut, s’il le souhaite, recueillir l’avis de tout organisme ou association compétents en matière d’aménagement, d’urbanisme, d’environnement, d’architecture, d’habitat, de déplacements. S’il existe, le Document de gestion de l’espace agricole et forestier (DGEAF) doit être consulté lors de l’élaboration des documents d’urbanisme.
Deux mois minimum avant l’arrêt du projet, un débat a lieu en conseil municipal sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables.
Le conseil municipal arrête par délibération le projet de PLU.
Le projet est alors soumis pour avis aux personnes associées à son élaboration (articles L. 153-16 et L. 153-17). Ces personnes donnent un avis dans la limite de leur compétence et dans un délai de trois mois à partir de la transmission du projet de PLU. En cas d’absence de réponse au terme de ce délai de trois mois, leur avis est considéré comme favorable.
Le projet, auquel les avis sont annexés, est soumis par le maire à enquête publique (loi Bouchardeau) pendant un mois. Pour ce faire, le maire saisit le président du tribunal administratif dont il dépend. Ce dernier désigne alors un commissaire enquêteur ou une commission d’enquête.
Le projet, éventuellement modifié à la suite de l’enquête publique, est approuvé par délibération du conseil municipal.
Le PLU approuvé est tenu à la disposition du public.

Dans les communes non couvertes par un SCOT, il devient exécutoire seulement un mois après sa transmission au préfet, si celui-ci n’a pas notifié à la commune par lettre motivée des modifications à apporter. Dans ce cas, il ne devient exécutoire qu’une fois la délibération approuvant les modifications demandées publiée et transmise au préfet.

Mises à jour

Le plan local d’urbanisme évolue et doit évoluer pour rester en adéquation avec le cadre légal, les documents de planification d’un niveau supérieur ou simplement avec les ambitions et les perspectives d’aménagement de la collectivité. Pour cela, il peut être révisé (même procédure que pour l’élaboration), modifié (via éventuellement une modification simplifiée), mis en compatibilité (art L. 153-49 et suivants du code de l’urbanisme), par exemple pour intégrer les orientations du PADD. Selon les cas, cette procédure doit ou non faire l’objet d’une enquête publique. Une révision peut être l’occasion d’intégrer ou mettre à jour la trame verte et bleue « et établir des prescriptions adaptées compte tenu du nouvel état des connaissances disponibles ».

Selon l’importance de la modification, le Code de l’Urbanisme prévoit en effet plusieurs procédures.

Sans enquête publique

La mise à jour (art. L.153-60) : Cette procédure simple n’est utilisée que pour effectuer la transcription dans le PLU de Servitudes d’utilité publique (plan de prévention des risques, Plan de prévention du risque inondation, monuments historiques…) ayant été adoptées dans le cadre de leurs réglementations, souvent au terme d’enquête publique. Il s’agit en fait d’assurer le caractère de « centre d’information » du PLU pour la plupart des réglementations publiques liées aux terrains.

La mise à jour s’effectue par arrêté du maire ou du président de l’EPCI dans le cas d’un PLU intercommunal.

Avec enquête publique

La modification
La révision simplifiée
La révision (art. L. 153-31 et suivants)

La révision d’un PLU est une procédure lourde qui consiste, en cas d’atteinte à l’économie générale du PADD, à reprendre en son ensemble la procédure d’élaboration du PLU, c’est-à-dire délibération, études/concertations/associations, enquête publique, promulgation.
Il s’agit d’une procédure longue, puisque le seul respect des délais de procédure nécessite au moins 8 mois (sans prise en compte des phases d’études et de consultation qui sont à l’appréciation de la commune ou de l’EPCI porteur de PLU). Globalement, on peut indiquer qu’une révision dure un à deux ans au minimum.

La mise en compatibilité avec les déclarations d’utilité publique (DUP) et les déclarations de projet, concernant des projets qui ne seraient pas initialement compatibles avec les dispositions du document d’urbanisme, s’effectue par l’autorité qui déclare d’utilité publique le projet ou met en œuvre la procédure de déclaration de projet.